Dalla Burocrazia all’E-burocracy il passo è (purtroppo) breve *

Nel 2012 una precaria storica, ormai cinquantenne, riesce ad ottenere la tanto sospirata nomina in ruolo; ma quando si reca all’ex provveditorato (poi CSA ed ora USP) per firmare il “contratto” si sente dire che entro pochissimi giorni deve consegnare una sfilza di documenti, indispensabili per l’efficacia della nomina. Quando l’insegnante replica che dovrebbe esserci una norma che vieta all’Amministrazione di chiedere certificazioni al privato cittadino, la risposta del solerte burocrate lo lascia interdetto: infatti, se non consegna i certificati “entro i tre giorni previsti” perde il “diritto al ruolo”. Con buona pace dell’interoperabilità informatica tra pubbliche amministrazioni e dell’autocertificazione, l’insegnante legge, tra i documenti da produrre entro il termine, un “certificato di abilitazione all’insegnamento” della materia per cui è stata immessa in ruolo.
Il paradosso è che il rilascio del documento è a cura dello stesso ufficio che glielo ha chiesto, ed i tempi prevedono l’attesa di circa venti giorni dalla presentazione della domanda e dietro il corrispettivo di un centinaio di euro in tasse varie. Sconvolta la “neo professoressa” fa presente, tra l’altro, che i documenti devono essere consegnati entro tre giorni e, solo dopo un “accesa” discussione, l’ufficio accetta una riserva per quello specifico documento (detenuto dallo stesso ufficio richiedente). Dopo più di un mese e molti solleciti, l’ufficio rilascia il certificato, compilandolo praticamente “a vista” (ma non erano necessari circa venti giorni?), a seguito di minaccia di adire le vie legali. Il documento ottenuto viene subito consegnato nella stanza accanto ed il “ruolo” diventa finalmente una certezza (ad onor del vero ho personalmente accertato che dal 2013 non è più necessario il suddetto certificato, essendo sufficiente un’autocertificazione).
Un giorno di dicembre del 2008 mi viene notificato un avviso di accertamento per l’evasione dell’ICI per il 2003 relativo alla casa in cui risiedo. Grazie all’interoperabilità da poco attiva tra gli uffici comunali e quelli del catasto urbano, l’ufficio tributi aveva “scoperto” l’evasione per la mia quota di proprietà dell’immobile pari ad un sedicesimo dell’intero. Tra mora ed ammende la cifra era superiore all’importo dell’ICI sull’intero immobile. In un primo momento, ad essere sincero, mi ha fatto piacere rilevare che finalmente, grazie alla tecnologie, con il semplice controllo incrociato dei dati comunali e di quelli catastali, il comune avesse cominciato a colpire l’evasione fiscale. Poi ho realizzato che “l’evasore” ero io, che già da dieci anni non ero più il proprietario pro quota dell’appartamento in cui vivo e che per il 2003 l’ICI era stata integralmente pagata da chi allora era l’usufruttuario dell’immobile (a cui per legge spetta il pagamento del tributo).
Programmo un giorno di ferie e mi reco all’ufficio tributi per chiarire la mia posizione fiscale. L’impiegata, ascolta con “molta attenzione” il mio problema e si collega telematicamente al sito web del catasto per verificare le mie affermazioni. Dopo “un’attenta consultazione” mi spiega che “il computer le dice” (parole sue) che io sono proprietario di un sedicesimo, quindi devo pagare. Sebbene mi affanni a mostrarle l’atto notarile datato 1998, da cui si evince che non sono più proprietario della quota, la nota di trascrizione alla conservatoria dell’atto con l’espressa dicitura del nuovo assetto proprietario e un certificato della conservatoria che conferma tutto, la solerte impiegata scuote la testa con aria di superiorità e mi ripete, con l’aria di chi spiega ad un analfabeta cosa è l’informatica, che il computer non può sbagliare. Suppongo che debba esserci qualche errore al catasto per cui programmo un altro giorno di ferie e mi reco alle cinque del mattino presso gli uffici del catasto e, dopo solo cinque ore di attesa, alle dieci spiego il mio problema all’impiegato. Questi, dopo aver verificato la correttezza delle mie affermazioni, mi dice che, a causa di un errore dell’ufficio, la mia posizione non è stata correttamente inserita e che, per aggiornarla, devo rivolgermi, ovviamente a mie spese, ad un tecnico specializzato che faccia “on line” la correzione. Tutto molto semplice grazie all’informatica, mi dice, se non fosse che questa semplicità mi è costata, oltre al giorno di ferie, anche 200 euro per il professionista che ha effettuato la correzione.
Con la nuova visura catastale (che naturalmente ho pagato a parte) mi reco di nuovo presso l’ufficio tributi (terzo giorno di ferie) e stavolta chiedo di parlare con il dirigente che, con cortesia e competenza, mi dice che il problema non era mai esistito perché bastava collegarsi alla pagina web della Conservatoria per verificare che già dal 1999 la voltura era stata fatta e l’impiegata a cui mi ero rivolto il primo giorno (che aveva con tanta attenzione esaminato il mio problema) era stata probabilmente un po’ distratta. Detto ciò prontamente mi redige il provvedimento di ritiro della contestazione.
Kafka probabilmente avrebbe completato a questo punto il racconto. Purtroppo la realtà spesso è più capricciosa della fantasia ed infatti l’anno successivo mi vedo recapitare la medesima contestazione riferita però al 2004. Questa volta fortunatamente il tutto si è risolto con un solo giorno di ferie e con la spiegazione alla solita impiegata che il computer in genere non è né più intelligente né più stupido di chi lo utilizza e, ovviamente, l’ho salutata con un arrivederci all’anno prossimo.
Questi esempi dimostrano con evidenza come il mancato o l’errato uso dell’informatica, da parte di burocrati incompetenti o in mala fede, può diventare un vero incubo per il cittadino e introducono un tema piuttosto ostico per la burocrazia italiana: l’informatizzazione dei servizi pubblici.
L’informatizzazione della Pubblica Amministrazione sembrava dovesse essere una panacea per tutti i problemi burocratici perché avrebbe “avvicinato l’amministrazione al cittadino”, avrebbe fatto sparire il “pellegrinaggio burocratico” di cittadini ed imprese, sollevati dal dover acquisire ed esibire certificati, grazie all’interconnessione di tutti gli uffici pubblici, centrali e locali. Inoltre avrebbe dovuto far cessare quel rapporto oggi segnato dalla subordinazione del cittadino allo Stato, facilitando una migliore armonizzazione con la normativa in materia di protezione dei dati personali. La formula magica che avrebbe fatto il miracolo era il termine “E-Government”, che dovrebbe rappresentare il presente ed il futuro telematico della pubblica amministrazione e che ha dato luogo ad un proliferare enorme di leggi e regolamenti, molto più evoluti di quanto la tecnologia informatica delle Pubbliche Amministrazioni e la mentalità dei burocrati siano in grado di recepire ed applicare.
Con il termine E-Goverment, si fa riferimento, in genere, all’utilizzo di tecnologie innovative nei procedimenti amministrativi al fine di fornire servizi ai cittadini. Esso dovrebbe rappresentare un modo nuovo di erogare i normali servizi dell’amministrazione pubblica e un’opportunità per creare servizi nuovi e moderni che permettano di rispondere alle esigenze emergenti della società. In realtà si è rivelato spesso un meccanismo di controllo pervasivo, antidemocratico e, come negli esempi di apertura, frustrante per il cittadino. Parafrasando Foucault si può dire che l’E-government ha contribuito al passaggio dalla “società disciplinare” alla “società del controllo”.
Tale passaggio costituisce la chiave di volta tra la società moderna e quella post moderna, attraverso la quale i meccanismi di comando sono diventati, ad avviso dei sociologi Negri ed Hardt, sempre più “democratici”, “sempre più immanenti al sociale e vengono distribuiti attraverso i cervelli e i corpi degli individui”, piuttosto che attraverso le “istituzioni disciplinari” foucaultiane. La “società del controllo” costituisce, quindi, l’intensificazione e la generalizzazione dei dispositivi normalizzatori della “disciplina”. A differenza di quest’ultima però, il “controllo si estende ben oltre i luoghi strutturati dalle istituzioni sociali, mediante una rete flessibile e fluttuante”.
L’informatica – le cui applicazioni, relative alla custodia di dati personali da parte di enti pubblici e privati, si sono sviluppate dopo le teorizzazioni di Foucault sulla società disciplinare – rappresenta, al di fuori dell’epistemologia post modernista di Negri e Hardt, il mezzo attraverso il quale la “società del controllo” esplica il proprio modo di gestire il potere.
In termini paradigmatici, la memoria dell’umanità, passando dalla tradizione orale a quella amanuense e, transitando per quella scritta in forma meccanica, è diventata digitale. Quest’ultimo cambiamento, allo stesso modo dell’invenzione dei caratteri mobili per la stampa di Gutenberg, ha fatto sì che siano mutati i parametri che governano le capacità di coordinamento e controllo delle azioni collettive, rendendo sicuramente più oppressivo l’esercizio del potere.
Questo controllo, effettuato per il tramite della espansione delle ITC e grazie alla diffusione della Rete, si colloca in un contesto panottico di tipo Benthamiano, tra il reale ed il virtuale. Reale in quanto il cittadino si “deve” sentire sempre sorvegliato, ma è virtuale in quanto il controllore può non essere al suo posto di controllo senza nulla togliere agli effetti dello stesso.
Questa visione della tecnologia ha chiaramente gravi conseguenze in termini di privacy per gli individui e potrebbe, in ultima istanza, trasformarsi in una sorta di guinzaglio elettronico, grazie al quale le “autorità politiche” possono, attraverso la gestione incrociata dei dati, sapere tutto dei propri cittadini.
In questo contesto ci si chiede che ruolo occupa la burocrazia, e, per meglio comprendere il processo evolutivo di tale sistema, è necessario un breve excursus storico di tale concetto.
Con questo termine oggi si intende il complesso dei pubblici uffici e dei pubblici funzionari cui sono demandati l’esecuzione operativa e il controllo amministrativo, da eseguirsi impersonalmente, sulla base di criteri unitari e prefissati, regolati dal potere centrale dello Stato.
Sin dall’antichità si rese necessaria, anche per motivi di estensione geografica, la creazione di un ceto sociale di persone tecnicamente competenti e direttamente dipendenti dal sovrano al fine di amministrare per suo conto i possedimenti più lontani: già Hammurabi stabilì a Babilonia precise gerarchie e indicazioni sull’attività dei suoi funzionari. Allo stesso modo in Egitto amministratori e scribi rappresentarono la longa manus del Faraone. Le monarchie ellenistiche introdussero nuove figure di funzionari, con compiti di controllo, finanziari, fiscali e di cancelleria.
L’impero romano conobbe un consistente aumento dell’apparato burocratico, con l’organizzazione di uffici centrali destinati a ricevere i rapporti dalla periferia, tenere la contabilità del grano, l’esazione delle imposte, trattare le petizioni e gli affari di giustizia e una sorta di segretariato generale che informava l’imperatore sui vari affari dell’impero. La “burocrazia” romana acquisì una tale importanza da riuscire, nel tardo impero, a condizionare anche la nomina di alcuni imperatori.
Nell’impero carolingio l’amministrazione centrale fu piuttosto rudimentale, malgrado fossero state introdotte figure come i missi dominici, con il compito di tenere legami e controlli con le parti periferiche dello Stato. In epoca feudale e medievale, però, rimase inalterato il principio del fondamento personale della fedeltà dei funzionari al sovrano.
Il processo di formazione dello Stato moderno fu invece caratterizzato dall’accentramento dei poteri nelle mani del sovrano e dal principio della spersonalizzazione delle cariche, limitando gradualmente l’autonomia da parte dei funzionari stessi.
Fu però a partire dal XVIII secolo che la burocrazia assunse un carattere più stabile in relazione ai nuovi compiti proposti allo Stato dal dispotismo illuminato e dal mutare dei rapporti tra sovrano, Stato e popolazione. Tra il XVIII ed il XIX secolo venne a formarsi una classe burocratica estesa e solida, di norma agganciata alle classi borghesi e posta alle dipendenze dello Stato liberale. Prese anche forza l’immagine del burocrate moderno, di Weberiana memoria, con la sua mentalità pignola, precisa, grigia, ma anche con il suo orgoglio di casta e il suo “senso del dovere” e delle leggi.
Oggi l’intento ufficiale del potere politico è quello di superare la vecchia concezione della burocrazia e creare un sistema di knowledge management che mira a supportare l’informazione, la comunicazione e l’apprendimento all’interno della PA e a facilitare il lavoro e la collaborazione tra uffici e funzionari pubblici, per farne uno strumento per migliorare la qualità dei servizi al cittadino, proprio attraverso la divulgazione della cultura della conoscenza, della condivisione delle informazioni e del fare “community”. Si tratterebbe di una vera “rivoluzione” nella mentalità che mira a trasformare la vecchia e logora burocrazia in una moderna e dinamica “E-burocracy”.
La Rete e, più in generale, le tecnologie informatiche, offrono una gamma di strumenti da usare per avvicinare la pubblica amministrazione ai cittadini. Questi strumenti nel nostro Paese sono sicuramente di norma mal sfruttati. Su ognuno di essi i governi degli ultimi anni si sono soffermati, definendo apposite politiche e cercandone la massima diffusione, dando luogo a quella che può essere definita una delle legislazioni più avanzate al mondo in materia. Ma al contempo si è aperto un baratro tra la disciplina normativa e la capacità della società di affrontarne le ripercussioni o, molto più semplicemente, di attuarne i principi cardine.
Queste tematiche sono state affrontate negli ultimi anni dai politici italiani da due punti di vista peculiari. La prima peculiarità è costituita dall’intreccio stretto tra apparati burocratici e poteri politici, rappresentando i primi una componente decisiva dei secondi. La seconda è data dall’attenzione quasi esclusiva ai vecchi media, in particolare alla televisione, la quale assorbe gran parte del dibattito politico ed accademico.
Entrambe queste caratteristiche influenzano negativamente le politiche sulle nuove tecnologie verso le quali molto spesso non è dato ritrovare la sensibilità che sarebbe necessaria per una reale innovazione degli apparati burocratici del Paese. Salvo poi ritrovare, invece, un eccesso di sensibilità ogni qualvolta si rendano note ricerche che attestano il nostro divario digitale
In questi casi l’E-Government, o almeno la sua pubblicizzazione, diviene un’arma politica per l’affermazione di interessi di tutt’altra natura.
Naturalmente quest’azione decisa e premeditata viene resa invisibile attraverso un’operazione retorica sistematica, che culmina in una delle tre “i”, quella di Internet; ma significativo è il propagandare come svolte decisive tutte quelle piccole e spesso inutili iniziative, che, con un uso continuativo di effetto annuncio, hanno solo uno scopo propagandistico .
“Se l’e-government deve essere solo un po’ di cosmetico sul cadavere della democrazia o uno schermo per coprire la necessità di risolvere alcune questioni fondamentali, allora tanto vale cessar di rimettere in ordine le sedie sul ponte del Titanic e avviarsi alle scialuppe di salvataggio! Ma dove altro andare, e chi ci salverà?” . Queste profetiche parole di Tomàs Maldonado sembrano scolpire l’attuale situazione italiana fatta di vuoti proclami, elefantiasi normativa, demagogia e spreco di denaro pubblico, che, sommati alla crisi economica, sono lo specchio del Titanic nella scena dell’orchestra che continua a suonare mentre la nave affonda.
È stato scritto qualche anno fa da Stefano Rodotà, ma resta pur sempre attuale e prescinde dal colore politico, che quella che governa l’Italia, impregnata di pseudo-liberismo, è una coalizione politicamente e culturalmente antitetica all’e-government, visto come una contraddizione rispetto allo spirito autoritario che ne anima l’azione.
Il governo elettronico si crea sfruttando in modo coordinato le numerose opportunità che le tecnologie informatiche offrono. La sua realizzazione comporta cambiamenti importanti nella relazione amministrazione-cittadini, ciò a patto che le nuove tecnologie siano utilizzate in maniera proficua. Come tutti i cambiamenti, inoltre, anche questo porta vantaggi e svantaggi e in ogni cambiamento qualcosa inevitabilmente si perde.
Come si può rilevare facilmente c’è chi vede nell’E- Government, riletto in chiave di E-Burocracy, solo il risvolto negativo del controllo di un “grande Fratello” orwelliano, mentre, viceversa, c’è chi ne dà una visione paradisiaca di panacea che risolverà tutti i mali che affliggono lo stato apparato. Come al solito, ovviamente, credo che la risposta stia in mezzo.
Ho sempre affermato nella mia vita professionale da “burocrate tecnologico” che i vantaggi, per l’amministrazione, così come per i cittadini, paiono tali da auspicare un’azione decisa nella direzione del cambiamento in considerazione degli obiettivi finali. Innanzi tutto per i cittadini, perché l’attività dell’Amministrazione è ad essi finalizzata, ma anche perché, delineando nuove possibilità, potrebbe portare ad un radicale mutamento organizzativo della PA. Il cittadino, che le amministrazioni si trovano di fronte, è un cittadino nuovo, che interroga, che interviene, che si organizza, ed è quindi il maggior responsabile del processo di cambiamento in atto. Scrive il prof. Vincenzo Vita che “grazie alle nuove tecnologie della comunicazione è stato certamente avviato un processo di ‘liberazione’ da una serie di vincoli di spazio e di tempo che ha avuto (e potrà avere) l’effetto di realizzare condizioni di indipendenza da apparati, da quelli burocratici in primo luogo”.
In effetti, proprio il superamento dei vincoli spazio-temporali tradizionali è segnalato come una delle conseguenze principali dei media elettronici. La capacità di superare tali vincoli è però di fatto uno dei problemi fondamentali nei rapporti telematici con il cittadino; solo un’accorta politica della comunicazione riesce ad attenuare le non indifferenti conseguenze dovute alla mancanza di un rapporto de visu. Joshua Meyrowitz, indagando quest’aspetto, ha affermato che “se molte informazioni sociali sono ancora accessibili solo recandosi in determinati luoghi o interagendo con gli individui in incontri faccia a faccia, i recenti cambiamenti nei mezzi di comunicazione hanno parecchio indebolito il rapporto, un tempo armonioso, tra l’accesso all’informazione e l’accesso ai luoghi”.
La perdita del senso del luogo e, quindi, la perdita della necessità di recarsi negli uffici ha un risvolto positivo in quanto porta con sé anche una forma di controllo diffuso sull’Amministrazione, che, di conseguenza, è costretta a perdere quell’aura di autorità che l’ha caratterizzata: “i nuovi modelli di flusso informativo influiscono innanzitutto sui ruoli sociali di tipo gerarchico. La perdita di controllo informativo compromette l’esistenza delle tradizionali figure autoritarie” (Rodotà).
Questa perdita di autorità può essere, per l’Amministrazione, l’occasione per mutare completamente la sua fisionomia, ottenendone in cambio una nuova legittimazione presso la società. Non più rapporto tra autorità e soggezione ma solo relazione tra chi eroga un servizio e chi ne è destinatario e ciò è possibile anche mediante un rapporto meramente telematico, quando però questo sia frutto di un uso intelligente e competente degli strumenti che la tecnologia mette a disposizione.
In caso contrario, come dimostrano le esperienze vissute raccontate in premessa, c’è solo frustrazione per il cittadino, aggravio di tempo e spese ed inefficienza dell’amministrazione.
Ma forse è proprio questo il vero obiettivo di una classe politica che è abituata a gestire il potere con il bastone della fredda burocrazia e la carota del favore personale.
Giuseppe Motta

Le citazioni sono tratte da:
Maldonado T., Critica della ragione informatica, Feltrinelli, Milano, 1997;
Merowitz J., Oltre il senso del luogo. L’impatto dei media elettronici sul comportamento sociale, ed. Baskerville, Bologna, 1995;
Negri T. – Hardt M., Impero, Mondadori, Milano, 2002
Rodotà S., Tecnopolitica, Laterza, Roma, 1997;
Vita V., Il tempo nel governo in rete e nella pratica democratica, in De Kerckhove, D. (a cura di),
“La conquista del tempo. Società e democrazia nell’età della rete”, Editori Riuniti, Roma, 2003;

*Articolo pubblicato su www.aetnanet.org il 18/03/2014

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